香港國安法堅守“一國兩制”初心
发表于 ： 2020-08-06 15:23:25
作者：中國人民大學法學院教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員韓大元
觀點提示
香港國安法的通過和實施，有助於維護憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助於保持香港的長期繁榮穩定。在這一新的歷史起點上，我們要倍加珍惜“一國兩制”取得的成就，客觀地正視“一國兩制”面臨的挑戰與問題，使“一國兩制”這一承載中國人民智慧與歷史使命的制度創新繼續保持其旺盛的生命力。
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”）的頒佈是“一國兩制”實踐中的一項重大舉措，也是完善“一國兩制”制度體系的重要法律保障，將成為香港由亂到治的重要轉捩點。
香港國安法的覈心要義
香港國安法的覈心要義就是維護“一國兩制”，即維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定。香港國安法第一條明確了本法的製定目的是：“為堅定不移並全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護國家安全，防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區的繁榮和穩定，保障香港特別行政區居民的合法權益。”
香港國安法維護《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱“香港基本法”）共同確定的香港特別行政區憲制秩序，從法律上明確了國家安全的内容與“一國”和“兩制”的關係，把堅守“一國”和尊重“兩制”有機結合，為“一國兩制”構築嚴密的法律防線。“一國”是根，根深才能葉茂；“一國”是本，本固才能枝榮。在“一國兩制”制度體系中，“一國”和“兩制”並非並列，“一國”始終是不可動搖的前提。維護國家安全是國家生存與發展的基礎，也是現代主權國家為實現憲法規定的國家發展目標而履行的義務。囙此，香港國安法將確保“一國”作為前提，並以法律形式保障“一國兩制”發展不動搖、不走樣、不變形，進一步鞏固“一國兩制”的法治基礎，完善了香港維護國家安全的法律制度與實施機制。
香港國安法的性質與地位
香港國安法是全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定製定的具有特殊性的全國性法律，在全國範圍內有效。作為全國性法律，香港國安法體現了香港基本法精神，是有關香港國家安全制度的重要法律基礎，將發揮維護國家安全的特殊功能。
香港國安法是“一國兩制”的法律體現。根據憲法，全國人民代表大會在1990年通過香港基本法，以法律管道規定香港特別行政區制度。2020年5月28日，十三届全國人大三次會議通過了《全國人民代錶大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定》（以下簡稱“《决定》”），其中第六條授權全國人大常委會製定香港特別行政區維護國家安全的法律。《决定》及香港國安法均依據憲法和香港基本法，旨在完善香港特別行政區同憲法和香港基本法實施相關的制度和機制。囙此，香港國安法的製定符合憲法和香港基本法規定和基本精神。
依照香港基本法第十八條第三款，香港國安法已列入香港基本法附件三，其法律地位高於香港本地法律。香港國安法第六十二條明確規定，香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。同時規定，香港國安法的解釋權由全國人大常委會行使。這一規定，有利於維護香港基本法與香港國安法的權威，有利於及時、有效地解决香港國安法實施中可能出現的規範衝突，如香港國安法與本地法律之間的不一致，維護國家法制的統一。
防範、制止與懲治功能
香港國安法第一條明確了本法的三個功能，即防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪。
防範是指採取事先的措施，防止危害國家安全行為和行動的發生，主要針對國家安全觀念和制度建設的漏洞。在國家安全觀念方面，香港國安法第九條要求香港特別行政區應當加强維護國家安全和防範恐怖活動的工作。對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理。第十條要求香港特別行政區應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識。在制度建設方面，香港國安法要求香港特別行政區設立維護國家安全委員會，其主要職責是：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，製定香港特別行政區維護國家安全政策；推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。這些制度設計和規定都屬於防範的功能。
制止主要是指對正在發生的危害國家安全的行為採取的措施。為了有效制止，香港國安法規定了兩個方面內容：一是規定了需要制止的對象，即構成危害國家安全罪行的人和組織；二是具體規定了採取制止措施的組織和具體措施。如該法第四十三條規定，香港特別行政區政府警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取香港特別行政區現行法律準予警方等執法部門在調查嚴重犯罪案件時採取的各種措施，以及第四十三條實施細則規定的具體措施。這些都是屬於制止性質的措施。
懲治主要指對已經發生危害國家安全的行為追究其刑事責任的措施，包括程式以及罰則。主要體現在香港國安法第三章罪行與處罰以及第四章規定的案件管轄、法律適用與程式。第三章規定了分裂國家、顛覆國家政權、組織恐怖活動以及勾結外國或者境外勢力危害國家安全的四種罪行以及處罰。法律規定的四類罪行的構成要件明確、界限清晰、處罰得當，體現罪刑相適應原則。同時，規定了案件管轄、法律適用和程式，包括特別的檢控措施以及審判組織等。
防範、制止與懲治是有機聯系的功能體系，對香港特別行政區維護國家安全具有特殊的意義。在三者功能中，我們應更加注重防範措施，同時注意防範措施的適當性。
構建維護國家安全的配套機制
香港國安法在立法體例與配套機制上，形成了統一、權威與有效的綜合規範體系與配套實施機制。
在綜合規範體系方面，本法改變了過去實體法、程式法與組織法規範相互獨立的立法體例。比如刑法是實體法，刑事訴訟法是刑事實體法的程式法；組織法是專門組織的規範，如國務院組織法、法院組織法等。香港國安法的立法突出了問題導向，從國家安全的特殊性出發，將涉及國家安全的實體、程式與組織規範納入到一部法律之中，形成了綜合性的法律規範，强化了不同規範的協調性和法律實施的時效性，這在立法體例與實施機制上是新的探索，富有創新精神。
同時，香港國安法明確了中央和香港特別行政區維護國家安全的兩套責任主體和執行機構，即中央人民政府是維護國家安全的根本責任主體，香港特別行政區是維護國家安全的主要責任主體，並各自設立機构，即中央人民政府駐港國家安全公署、香港特別行政區維護國家安全委員會。與這種責任主體的職責相適應，規定了中央人民政府與香港特別行政區的案件管轄權。根據法律規定，絕大部分國家安全的案件由香港特別行政區管轄，中央人民政府駐港國安公署監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責。但對三種特殊情形下的國家安全案件，如涉及外國或者境外勢力介入的複雜情况，香港特別行政區管轄確有困難的，出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情况的，出現國家安全面臨重大現實威脅的情况的，由香港特別行政區政府或者駐港國家安全公署提出，報中央人民政府準予，由駐港維護國家安全公署對本法規定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權，由駐港國家安全公署負責立案偵查、最高人民檢察院指定有關檢察機關行使檢察權、最高人民法院指定有關法院行使審判權，並適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。
國家安全教育的制度化
在香港國安法的實施過程中，國家安全教育的制度化是十分重要的問題。去年6月份以來“修例風波”暴露出的各種問題中，部分港人缺乏國家觀念，尤其是青少年的國家意識薄弱是十分突出的問題之一。香港特區政府應把國家安全教育納入特別行政區教育體系，以文宣、普及香港國安法為契機，切實改變長期以來香港教育缺乏國民教育的短板。
通過香港國安法的教育，要形成廣泛的社會共識。教育首長部門要加强特區各級學校學生、教師的國家安全法教育與培訓，建立與“一國兩制”制度體系相適應的教育體系，澄清反中亂港分子散佈的對“一國兩制”的各種污名化，為“一國兩制”正本清源。通過香港國安法的學習，使學生明確“一國”與“兩制”、中央全面管治權與香港特別行政區高度自治權、國家安全與人權保障之間的關係，樹立正確的國家觀，正確認識香港國安法的初心與精神。
如香港國安法第四條明確規定，香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港特別行政區居民根據香港特別行政區基本法和《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。尊重和保障人權，使自由與秩序平衡是香港國安法的覈心理念。法律明確規定罪刑法定、罪責相適應、不溯及既往等現代法治與人權原則。維護國家安全的根本目的是保障人權，而人權保障以國家安全為基礎，兩者並不存在衝突，是相輔相成的。最近，香港特別行政區政府已把憲法、香港基本法、國歌條例與香港國安法等法律的教育納入學校教育，與歷史、國情教育結合起來，以有效提升學生的國民意識和對國家發展的信心。這些措施的落實對香港國安法的順利實施將起到積極作用。
總之，香港國安法的通過和實施體現了包括香港同胞在內的全中國人民捍衛國家主權的堅定意志，有助於維護憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助於保持香港的長期繁榮穩定。在這一新的歷史起點上，我們要堅守“一國兩制”的初心，倍加珍惜“一國兩制”取得的成就，客觀地正視“一國兩制”面臨的挑戰與問題，使“一國兩制”這一承載中國人民智慧與歷史使命的制度創新繼續保持其旺盛的生命力。
觀點提示
香港國安法的通過和實施，有助於維護憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助於保持香港的長期繁榮穩定。在這一新的歷史起點上，我們要倍加珍惜“一國兩制”取得的成就，客觀地正視“一國兩制”面臨的挑戰與問題，使“一國兩制”這一承載中國人民智慧與歷史使命的制度創新繼續保持其旺盛的生命力。
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”）的頒佈是“一國兩制”實踐中的一項重大舉措，也是完善“一國兩制”制度體系的重要法律保障，將成為香港由亂到治的重要轉捩點。
香港國安法的覈心要義
香港國安法的覈心要義就是維護“一國兩制”，即維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定。香港國安法第一條明確了本法的製定目的是：“為堅定不移並全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，維護國家安全，防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪，保持香港特別行政區的繁榮和穩定，保障香港特別行政區居民的合法權益。”
香港國安法維護《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”）和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱“香港基本法”）共同確定的香港特別行政區憲制秩序，從法律上明確了國家安全的内容與“一國”和“兩制”的關係，把堅守“一國”和尊重“兩制”有機結合，為“一國兩制”構築嚴密的法律防線。“一國”是根，根深才能葉茂；“一國”是本，本固才能枝榮。在“一國兩制”制度體系中，“一國”和“兩制”並非並列，“一國”始終是不可動搖的前提。維護國家安全是國家生存與發展的基礎，也是現代主權國家為實現憲法規定的國家發展目標而履行的義務。囙此，香港國安法將確保“一國”作為前提，並以法律形式保障“一國兩制”發展不動搖、不走樣、不變形，進一步鞏固“一國兩制”的法治基礎，完善了香港維護國家安全的法律制度與實施機制。
香港國安法的性質與地位
香港國安法是全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定製定的具有特殊性的全國性法律，在全國範圍內有效。作為全國性法律，香港國安法體現了香港基本法精神，是有關香港國家安全制度的重要法律基礎，將發揮維護國家安全的特殊功能。
香港國安法是“一國兩制”的法律體現。根據憲法，全國人民代表大會在1990年通過香港基本法，以法律管道規定香港特別行政區制度。2020年5月28日，十三届全國人大三次會議通過了《全國人民代錶大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的决定》（以下簡稱“《决定》”），其中第六條授權全國人大常委會製定香港特別行政區維護國家安全的法律。《决定》及香港國安法均依據憲法和香港基本法，旨在完善香港特別行政區同憲法和香港基本法實施相關的制度和機制。囙此，香港國安法的製定符合憲法和香港基本法規定和基本精神。
依照香港基本法第十八條第三款，香港國安法已列入香港基本法附件三，其法律地位高於香港本地法律。香港國安法第六十二條明確規定，香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的，適用本法規定。同時規定，香港國安法的解釋權由全國人大常委會行使。這一規定，有利於維護香港基本法與香港國安法的權威，有利於及時、有效地解决香港國安法實施中可能出現的規範衝突，如香港國安法與本地法律之間的不一致，維護國家法制的統一。
防範、制止與懲治功能
香港國安法第一條明確了本法的三個功能，即防範、制止和懲治與香港特別行政區有關的分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪。
防範是指採取事先的措施，防止危害國家安全行為和行動的發生，主要針對國家安全觀念和制度建設的漏洞。在國家安全觀念方面，香港國安法第九條要求香港特別行政區應當加强維護國家安全和防範恐怖活動的工作。對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特別行政區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理。第十條要求香港特別行政區應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港特別行政區居民的國家安全意識和守法意識。在制度建設方面，香港國安法要求香港特別行政區設立維護國家安全委員會，其主要職責是：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關工作，製定香港特別行政區維護國家安全政策；推進香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制建設；協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。這些制度設計和規定都屬於防範的功能。
制止主要是指對正在發生的危害國家安全的行為採取的措施。為了有效制止，香港國安法規定了兩個方面內容：一是規定了需要制止的對象，即構成危害國家安全罪行的人和組織；二是具體規定了採取制止措施的組織和具體措施。如該法第四十三條規定，香港特別行政區政府警務處維護國家安全部門辦理危害國家安全犯罪案件時，可以採取香港特別行政區現行法律準予警方等執法部門在調查嚴重犯罪案件時採取的各種措施，以及第四十三條實施細則規定的具體措施。這些都是屬於制止性質的措施。
懲治主要指對已經發生危害國家安全的行為追究其刑事責任的措施，包括程式以及罰則。主要體現在香港國安法第三章罪行與處罰以及第四章規定的案件管轄、法律適用與程式。第三章規定了分裂國家、顛覆國家政權、組織恐怖活動以及勾結外國或者境外勢力危害國家安全的四種罪行以及處罰。法律規定的四類罪行的構成要件明確、界限清晰、處罰得當，體現罪刑相適應原則。同時，規定了案件管轄、法律適用和程式，包括特別的檢控措施以及審判組織等。
防範、制止與懲治是有機聯系的功能體系，對香港特別行政區維護國家安全具有特殊的意義。在三者功能中，我們應更加注重防範措施，同時注意防範措施的適當性。
構建維護國家安全的配套機制
香港國安法在立法體例與配套機制上，形成了統一、權威與有效的綜合規範體系與配套實施機制。
在綜合規範體系方面，本法改變了過去實體法、程式法與組織法規範相互獨立的立法體例。比如刑法是實體法，刑事訴訟法是刑事實體法的程式法；組織法是專門組織的規範，如國務院組織法、法院組織法等。香港國安法的立法突出了問題導向，從國家安全的特殊性出發，將涉及國家安全的實體、程式與組織規範納入到一部法律之中，形成了綜合性的法律規範，强化了不同規範的協調性和法律實施的時效性，這在立法體例與實施機制上是新的探索，富有創新精神。
同時，香港國安法明確了中央和香港特別行政區維護國家安全的兩套責任主體和執行機構，即中央人民政府是維護國家安全的根本責任主體，香港特別行政區是維護國家安全的主要責任主體，並各自設立機构，即中央人民政府駐港國家安全公署、香港特別行政區維護國家安全委員會。與這種責任主體的職責相適應，規定了中央人民政府與香港特別行政區的案件管轄權。根據法律規定，絕大部分國家安全的案件由香港特別行政區管轄，中央人民政府駐港國安公署監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責。但對三種特殊情形下的國家安全案件，如涉及外國或者境外勢力介入的複雜情况，香港特別行政區管轄確有困難的，出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情况的，出現國家安全面臨重大現實威脅的情况的，由香港特別行政區政府或者駐港國家安全公署提出，報中央人民政府準予，由駐港維護國家安全公署對本法規定的危害國家安全犯罪案件行使管轄權，由駐港國家安全公署負責立案偵查、最高人民檢察院指定有關檢察機關行使檢察權、最高人民法院指定有關法院行使審判權，並適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的規定。
國家安全教育的制度化
在香港國安法的實施過程中，國家安全教育的制度化是十分重要的問題。去年6月份以來“修例風波”暴露出的各種問題中，部分港人缺乏國家觀念，尤其是青少年的國家意識薄弱是十分突出的問題之一。香港特區政府應把國家安全教育納入特別行政區教育體系，以文宣、普及香港國安法為契機，切實改變長期以來香港教育缺乏國民教育的短板。
通過香港國安法的教育，要形成廣泛的社會共識。教育首長部門要加强特區各級學校學生、教師的國家安全法教育與培訓，建立與“一國兩制”制度體系相適應的教育體系，澄清反中亂港分子散佈的對“一國兩制”的各種污名化，為“一國兩制”正本清源。通過香港國安法的學習，使學生明確“一國”與“兩制”、中央全面管治權與香港特別行政區高度自治權、國家安全與人權保障之間的關係，樹立正確的國家觀，正確認識香港國安法的初心與精神。
如香港國安法第四條明確規定，香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權，依法保護香港特別行政區居民根據香港特別行政區基本法和《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。尊重和保障人權，使自由與秩序平衡是香港國安法的覈心理念。法律明確規定罪刑法定、罪責相適應、不溯及既往等現代法治與人權原則。維護國家安全的根本目的是保障人權，而人權保障以國家安全為基礎，兩者並不存在衝突，是相輔相成的。最近，香港特別行政區政府已把憲法、香港基本法、國歌條例與香港國安法等法律的教育納入學校教育，與歷史、國情教育結合起來，以有效提升學生的國民意識和對國家發展的信心。這些措施的落實對香港國安法的順利實施將起到積極作用。
總之，香港國安法的通過和實施體現了包括香港同胞在內的全中國人民捍衛國家主權的堅定意志，有助於維護憲法和香港基本法確定的憲制秩序，有助於保持香港的長期繁榮穩定。在這一新的歷史起點上，我們要堅守“一國兩制”的初心，倍加珍惜“一國兩制”取得的成就，客觀地正視“一國兩制”面臨的挑戰與問題，使“一國兩制”這一承載中國人民智慧與歷史使命的制度創新繼續保持其旺盛的生命力。